樊鹏：中国制度能力优势体现在哪

仲国民

2019-04-26 01:00 环球时报  

樊鹏

　　新中国成立70年来，在关键历史节点和重大挑战关头，中国共产党领导的国家体制成功跨越那些貌似难以逾越的障碍。立足于历史经验和改革实践，中国政治体制久经考验、能够继续担负历史使命的关键，在于党和国家强有力的制度能力，新时期要发挥集中力量办大事的优势，就要更加注重中国自身的制度优势，它们是中国稳定发展的“压舱石”。

　　新中国成立后，按照当时国家发展任务和社会结构分殊，建立了延续至今的党和国家基本体制，但是在很长一段历史时期，这套体制并不是铁板一块，而是高度分散在不同的职能体系和决策板块。改革开放以来，为了调动最广泛的地区积极性，发挥各职能系统的管理优势，延续了分权决策、分工负责的基本制度安排。20世纪80年代，有美国学者把中国政治体制不恰当地描述为“碎片化的威权体制”，意在说明中国政治体制中潜在的政治离心力，国内有的媒体也常常以“九龙治水”来形容其负面特性。在他们看来，中国的决策权被纵向与横向高度分割的决策部门和平台所共享，使中国的重大经济和社会决策不得不依赖于反反复复的博弈和协商。

　　但是，正是这样一套貌似碎片化的体制，却在政府和市场两个层面批量提供了高级管理人才，形成中国特色的人才“集团军”效应，成就了中国工业化和改革发展的重大成就。更为重要的是，分工负责的体制保持了官僚系统之间必要的均衡和制约，上报中央审议的重大决策方案，需经各系统、各部门集体商讨磨合达成基本一致，“协商”成为中国政治体制中最大的“程序正义”。注重部门职能的均衡性，形成既相互合作又相互制约的机制，有利于重大决策的责任落实，规避了政策出台后，可能出现的执行同决策不相衔接的尴尬，这种既相互配合又相互制约的体制，在很长一段历史时期保障了中国重大决策的安全，较好地落实了执政责任。

　　回顾过去70年，中国政治体系的一个重要能力体现为能够在“收”与“放”之间运用自如，关键时刻能够及时将分散的权力和制度资源加以整合、衔接。在世界各国的政治实践中，未必所有的政治体制都能够在保障积极性的同时，又将分散的系统板块统一到国家发展的“一盘棋”中。世界各国都有这个意愿，但是未必有这个能力。英国工党很早提出了“协作政府”的口号，目标明确指向增加政治凝聚力，数年前英国某官方智库在向内阁提出的报告中，批评英国体制缺乏某种深层次的决策整合与共识构建的“系统管控能力”，并建议将此作为英国政治改革的目标。同一些西方政治体制比较，中共的领导体系优势在于无论采取何种形式的分权，都能够在重大问题上及时“收敛”。改革开放是分权的大时代，中共依然能够通过强有力的组织领导力对全国性的干部实施统一管理。中国政治实践中的领导经验，并不是一种自上而下的“统摄”，而是一种政治系统驾驭下的集体“协作”。在今天，西方现行的选举政治体制中，更多情况是一种非协作性甚至赢者通吃的游戏规则。但是在中国的政治体制中，受惠于党统一领导的组织优势和长期执政优势，决策的根本目标不在于胜败，而在于寻求广泛的同意性和基本一致性，系统内广泛的意见和诉求将得到反映。这种系统驾驭的能力，不仅在分权为主的制度体系下发挥了重大作用，在改革后期矛盾交织、风险联动的形势下，运用得当亦可以达到增强改革整体性、系统性、统筹性的目的，更好形成多要素联动的“制度合力”。

　　早在20世纪初期，世界银行的报告就曾判定，中国的市场经济发展受惠于中国健全的制度能力。相较于广大发展中国家甚至部分发达国家，中国共产党领导的党和国家体系的重要特点和优势，正是依赖其强有力的制度基础和国家基础权力。如果仅有政治领导和高效的决策能力，而缺乏国家基础权力的保障，政治领导权就是空中楼阁，执政责任难以落实。中国的国家制度体系早在毛泽东时代就已奠定，改革时代因应时宜不断变革完善，在金融财经、市场监管、社会民生和公共安全等方面，提供了所有市场经济发展所需要的稳定的制度供给。事实上，不唯市场经济发展，整个国家的重大决策执行、公共产品的普惠性高效供给，乃至于国家意识形态的推广，都仰赖于一套强有力的国家基础能力，国家基础权力和制度能力是中国安全稳定的“压舱石”。

　　强有力的政治领导力和国家基础权力，能够保障党和国家机构的高效运行，要完成国家治理和民族复兴的任务，还应给予中国广泛的市场和社会力量以稳定的信心，形成高效协同的治理格局。在西方政治自由主义所塑造和引导的政治实践图景中，市场机构和社会组织被视为社会权力的主要载体，公共空间则被视为有效抗衡国家的社会专属的政治空间。但是反观改革时代的中国，尽管社会力量不断扩大，但中国并没有出现一个类似于西方公民社会假说的、国家权力完全不可染指的“公域”，中国的国家权力始终保持着与社会的广泛互动，总体上较为成功地维持了国家-社会关系的平衡，促进了国家与社会的共同发展。多数西方国家过分重视社会横向关系的构建，重视市场、社会同国家的对抗和制衡，结果带来社会同国家公共事业的“脱嵌”，增加了社会发展的成本。相比而言，中国更加重视市场和社会机构同党和国家机构的纵向“链接”，各级政府积极吸纳市场和社会力量参与体制建设，使基层党组织、政府与群众自治组织、各类社会组织和市场力量有效衔接起来，共同构筑、参与国家发展的任务。

　　当下，在社会加速“再组织化”和新技术革命的今天，市场、社会和传统政党、国家的组织形态冲突加大，博弈增强，世界范围内各国都面临相似的难题，政府已经丧失大规模快速动作的能力，所有制度都被部分执行。重大政策的制定和实施将受制于更广泛的新兴机构、社会组织和市场力量，如何在人才、组织和技术等多层次间更好发挥中共政治体制优势，将成为应对挑战、完成使命的关键一环。(作者是中国社科院政治学研究所副研究员)